Territorialisation de la politique du logement : la politique de l’habitat | Force Ouvrière

5.1. Le foncier, matière première du logement

Source : Assises nationales du foncier et des territoires –

Le foncier, matière première du logement et enjeu de premier plan pour le développement du logement abordable en France et pour le développement durable

[…] « Outre le financement, la création de logements sociaux est fortement tributaire d’une gestion efficace des biens fonciers afin que des terrains puissent être mis à disposition pour construire des logements qui seront loués en dessous du prix du marché. En fait, l’augmentation des coûts des terrains, notamment en zone urbaine, représente une difficulté majeure pour la construction de nouveaux logements sociaux. Les politiques foncières susceptibles de soutenir la création de logements sociaux abordables prévoient des dispositions relatives à la constitution de réserves foncières publiques ou aux baux fonciers, au réaménagement du territoire et à la récupération des valeurs foncières, et divers outils réglementaires et de planification. » […] (OCDE 2020).

Le foncier, ressource pour l’économie locale

L’accès au foncier, terrain privilégié de la concurrence entre opérateurs immobiliers (organismes sociaux et autres) nécessite l’adoption de mesures de régulation par l’état au niveau national.

Connaissance du foncier

Cette exigence de régulation n’est rendue possible que par une connaissance des données exhaustive. La récente ouverture de la Donnée de valeur foncière (DVF) sur les transactions immobilières onéreuses, va dans ce sens.

Le poids du foncier dans le développement local

La problématique de la maîtrise du prix du foncier impose également le cadre d’une régulation indispensable, dévolue aux élus, qui doit s’élaborer dans la perspective de l’idée d’un foncier bien commun.

La mobilisation du foncier

Les collectivités locales et les opérateurs fonciers publics sont les acteurs locaux de la régulation et de la gouvernance du foncier. Bien que la coopération entre sphère privée et publique se soit développée, une régulation par le marché ne peut être exclusive et les entités institutionnelles locales doivent pouvoir continuer à encadrer l’élaboration et la mise en œuvre du développement local.

Source : ministère de l’écologie, 5.10. 2021 […] « Par la mobilisation du foncier public, l’état et ses établissements publics ont mis en place une politique volontariste de vente des terrains ou immeubles dans des conditions privilégiées afin qu’un opérateur ou promoteur puissent y construire des logements, notamment du logement social.

Qui est le propriétaire initial du foncier ?

En pratique, dans une opération de rénovation urbaine, le foncier est réparti entre différents types de propriétaires :

• collectivité locale ;

• aménageur (SEM le plus souvent) ;

• bailleur public ou privé ;

• copropriété ;

• association ou syndicat de propriétaires.

✓ Les terrains appartenant à une commune. Dans la majorité des cas, ce sont les communes qui sont propriétaires de terrains dans des opérations de rénovation urbaine portant sur des grands ensembles (même si ces grands ensembles ont été réalisés à l’origine surtout à l’initiative de l’état). D’autres collectivités comme le département ou la région peuvent également détenir du foncier, mais il est attaché à des équipements dont ils sont propriétaires (collèges, lycées par exemple). La particularité du foncier appartenant à une collectivité locale est qu’il ne peut être transféré que sous certaines conditions précises.

✓ Les terrains appartenant à un aménageur. Les grands ensembles sont généralement le résultat d’opérations d’aménagement confiées à un aménageur : SEM le plus souvent, organisme de logement social parfois. Le rôle de l’aménageur consiste à se rendre propriétaire du foncier, à l’équiper, puis à le revendre à des constructeurs.

Logiquement, au terme de cette action, l’aménageur se retire après avoir rétrocédé les terrains et il est supposé ne pas en conserver. Dans les faits, ce n’est pas toujours le cas. Il arrive, dans certaines ZAC, que l’opération n’ait jamais été clôturée, si bien que l’aménageur d’origine est resté propriétaire de terrains qui auraient dû être rétrocédés à la commune.

✓ Les terrains appartenant à un bailleur. Tous les bailleurs sociaux n’ont pas rétrocédé à la ville les terrains environnant leurs logements. Une grande partie, en particulier les SA HLM, restent propriétaires de ce foncier et, dans certains cas, ont passé avec la commune des conventions d’entretien pour alléger les charges locatives.

Mais quel que soit le cas de figure, les bailleurs restent toujours propriétaires de l’emprise de leurs bâtiments, avec ou sans « tour d’échelle » car, juridiquement, ils ne peuvent percevoir un loyer pour des logements construits sur un terrain ne leur appartenant pas (sauf dans le cas d’un bail emphytéotique, très peu fréquent en France à

l’époque des ZUP).

✓ Les terrains appartenant à une copropriété. Certains terrains appartiennent à des copropriétés. Mais la propriété foncière des bâtiments en copropriété inclus dans les périmètres ANRU est difficilement modifiable car demandant l’accord de l’ensemble des copropriétaires.

Il est important de connaître les parcelles en copropriété en début de démarche, et de les communiquer aux concepteurs, car (sauf pour les copropriétés dégradées dont le traitement participe du PRU) il vaut mieux que le schéma d’aménagement évite d’y toucher, sauf à rallonger considérablement le temps de mise en œuvre de la restructuration foncière.

✓ Les terrains appartenant à une association ou un syndicat de propriétaires. Ce cas assez rare est cité pour mémoire. Ils peuvent appartenir à :

 une association syndicale

 un syndicat de copropriétaires

 une association foncière urbaine (L 322.2

du Code de l’urbanisme)

Source : Cahier 123, Collection Actualités Habitat, USH

Chaque année, 70 à 80 terrains sont vendus pour la construction de 6 000 à 10 000 logements avec une très forte proportion de logements sociaux. Pour les programmes comportant des logements sociaux, l’état a choisi de baisser le prix de ses terrains par application d’une décote sur la valeur vénale initiale. L’état favorise ainsi la construction de logement pour les personnes à faibles revenus.

Ces efforts sont concentrés dans les zones tendues, où le foncier disponible est rare et couteux, ne permettant pas d’équilibrer financièrement les opérations comportant du logement social.

De plus, afin de réserver les terrains les plus intéressants pour du logement notamment social et d’en accélérer les ventes, les préfets de région fixent régulièrement, dans des arrêtés préfectoraux, les listes de terrains susceptibles de recevoir de telles opérations. […] Dans le cadre du renouvellement urbain, les enjeux financiers et techniques du recyclage du foncier (remobilisation des friches, dépollution…) doivent redéfinir des stratégies territoriales adaptées. » […]

5.2. La politique de l’habitat

La politique de l’habitat doit s’appuyer sur un diagnostic préalable afin de connaître le territoire et les habitants. L’habitat, contrairement au logement, intègre l’ensemble des éléments qui constituent le milieu dans lequel une population vit et s’épanouit (le logement, mais également l’urbanisme, les transports, les services, etc.). Elle participe également de l’action sociale, en favorisant l’accès et le maintien dans un habitat adapté et de qualité de tous les publics.

Accroissement des inégalités

Au cours de ces deux dernières décennies, les prix de l’immobilier ont doublé sur quasiment la moitié du territoire. Cette évolution confirme l’accroissement des disparités territoriales et des écarts d’attractivité qui ne se résorbent pas et qui s’accompagnent souvent, et de plus en plus, d’un manque d’accès aux services publics.

Le zonage : un outil pour répondre au plus près des besoins

Source : ministère de la Transition écologique […] « La tension territoriale en matière de logement résulte de l’inadéquation entre l’offre et la demande de logement. C’est ce qui explique que la grande partie des moyens affectés à la politique du logement est territorialisée. » […]

Le zonage I, II, III, créé en 1978, a concerné les critères d’attributions des aides personnelles. Ce zonage est aussi utilisé pour la fixation des plafonds de loyers (PLAI et PLUS).

Le zonage A, B, C de 2003 avait pour objectif de recenser les territoires pour lesquels l’offre de logements disponibles n’est pas suffisante pour couvrir la demande.

Le territoire national comprend ainsi cinq zones classées de A bis, à C. Ce découpage sert aussi à classer les communes selon leurs besoins de construction et à orienter les aides à la production de logement vers des zones où l’offre est insuffisante.

Bon nombre de prêts sont pilotés sur la base de ce zonage (Prêt à taux zéro, Prêt locatif social d’accession, prêts conventionnés mais également les plafonds de ressources et de loyers pour le Prêt locatif intermédiaire, le Prêt locatif social…) ainsi que les dispositifs d’investissement locatifs pour particuliers neufs ou anciens (Robien, Pinel, Besson, etc.) ou pour les investisseurs institutionnels.

L’articulation entre national et local

Source : ministère du Logement

[…] « Traduction fondamentale de la solidarité nationale, le pilotage de la politique du logement est longtemps resté une prérogative exclusive de l’état.Toutefois, la diversité des situations locales et les réponses insuffisantes des marchés locaux, comme la décentralisation des années 1980 et 2020 ont progressivement attribué au niveau local une place plus déterminante. Cette évolution a abouti à une contractualisation entre collectivités locales qui concerne aujourd’hui principalement les intercommunalités.

L’élaboration progressive d’une “nouvelle carte territoriale” a ainsi amené les opérateurs du logement social et les collectivités territoriales à coopérer, à fusionner, à s’organiser et à articuler leurs politiques d’habitat à la planification et à l’élaboration des documents d’urbanisme qui doivent aujourd’hui répondre, dans le cadre d’une organisation collective, aux besoins du bassin d’habitat pour le bien commun. » […]

L’enchevêtrement des compétences institutionnelles

Tous les niveaux territoriaux participent à la mise en œuvre de la politique de l’habitat : du département au quartier, en passant par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPIC).

La politique de l’habitat résulte ainsi d’une concertation et d’une confrontation entre les objectifs sélectionnés par les élus locaux et la politique nationale de l’état. Pour autant, leur fonctionnement reste encore cloisonné.

C’est essentiellement la loi SRU (Solidarité et rénovation urbaine) qui a imposé une transversalité et une compatibilité contraignante entre le Plan local d’urbanisme (PLU) et le Plan local de l’habitat (PLH).

Précisions sur un document d’urbanisme essentiel : le PLH (Plan local de l’habitat) et sur le Comité régional pour l’habitat et l’hébergement.

Source : Vie publique

[…] « Créé par la loi de décentralisation de janvier 1983, le PLH est l’outil de définition d’une stratégie locale en matière d’habitat. Il acquiert progressivement une portée juridique à partir de la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) de décembre 2000 qui impose une compatibilité croisée avec les Plans locaux d’urbanisme (PLU). Il est élaboré à l’échelle intercommunale et sa validité est de six ans. Il constitue le document de programmation généraliste censé toucher toutes les actions publiques liées au logement dans le territoire intercommunal : construction de logements neufs, programmes de réhabilitation des parcs privés et sociaux, politiques d’hébergement, etc. » […]

Source : Maire Info

[…] « Le CRHH (voir plus haut) est consulté sur le projet de répartition des crédits publics sur les différents territoires d’intervention entre les EPCI et les départements délégataires, d’une part, le reste des départements d’autre part (EPCI et départements), les projets arrêtés de PLH (ou PLUH) et leurs bilans, la création/dissolution/ modification de compétence des organismes d’habitation à loyer modéré ou les demandes d’agréments. »

Source : DRIHL

[…] « Le CRHH réunit des acteurs de différents horizons, des élus locaux, des représentants des principales fédérations professionnelles, des délégués syndicaux (voir plus haut), dans un ensemble où chaque partenaire est complémentaire des autres. Il réunit ainsi les conditions nécessaires pour aborder la complexité des enjeux. Il assure le suivi de la mise en œuvre des politiques d’habitat et d’hébergement. »

La compétence attribution à l’échelle intercommunale

Depuis la loi ALUR et la loi relative à l’égalité et à la citoyenneté de 2017, la compétence d’attribution des logements sociaux revient à l’échelle intercommunale via les Conférences intercommunales du logement.

La mise en œuvre localisée des politiques concernant le logement des personnes défavorisées revient aux Conférences intercommunales et aux Plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

Les contributions croisées des collectivités locales au logement social

Source : Sénat, 2019

Les collectivités territoriales apportent toujours des subventions et interviennent réglementairement.

[…] « La baisse des financements d’état depuis les années 2000 a été partiellement compensée par les subventions des collectivités territoriales mais les contraintes pesant sur leurs marges financières les poussent à chercher désormais d’autres modes d’action tels que l’outil réglementaire dans les plans locaux d’urbanisme et l’inclusion d’objectifs sociaux dans les programmes collectifs.

Les apports des collectivités territoriales ont une influence déterminante sur la typologie des logements. L’outil de la subvention permet d’orienter la typologie des logements construits, par exemple pour favoriser les logements très sociaux en PLAI, développer les logements de grande taille ou au contraire de petite taille, obtenir le respect de critères de qualité architecturale ou environnementale, etc.

Ces financements, s’ils ne représentent qu’une partie minoritaire du financement du projet par rapport aux prêts, permettent de mettre en œuvre des objectifs de politique publique définis au niveau local de manière complémentaire aux critères généraux gouvernant l’attribution des prêts réglementés (PLAI, PLUS) et des aides à la pierre (qui peuvent aussi contribuer partiellement aux objectifs définis par la collectivité lorsqu’elle en est délégataire). Les contraintes financières que connaissent les collectivités territoriales les conduisent toutefois à limiter leurs subventions sur la période récente. »

La réponse des collectivités aux difficultés des bailleurs

[…] « Les collectivités territoriales interviennent plus fortement dans les zones où le marché immobilier est tendu. D’après la Caisse des dépôts, l’implication des collectivités est plus forte en zone A bis (16% de subvention dans les plans de financement de construction ou de réhabilitation) qu’en zone C (6%), s’ajoutant à des subventions de l’état et d’Action Logement également plus élevées. L’intervention des collectivités répond aux difficultés plus grandes des bailleurs à financer leurs opérations en raison d’un coût du foncier plus élevé.

[…] La Caisse des dépôts note aussi l’apport de subventions plus élevées de la part des collectivités dotées d’un potentiel financier plus élevé. En revanche, la part des financements des collectivités paraît moins importante lorsqu’il existe un Plan local de l’habitat (PLH) ou lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est délégataire des aides à la pierre. » […]

La garantie apportée par les collectivités dans un contexte de baisse des ressources pour les bailleurs

Source : La Gazette des communes – Juin 2020 […] « Les prêts souscrits par les bailleurs bénéficient d’une garantie apportée par les collectivités (ou dans 3% de cas de la Caisse des garanties du logement locatif social CGLLS). A ce sujet, le rapport de la Commission des finances du Sénat explique qu’une remise en cause des piliers du système de financement et de contrôle du logement social risquerait, en bout de chaîne, de faire peser un risque important, voire systémique, sur les collectivités territoriales. Le rapport explique que, vu le stock de dettes des bailleurs, ce risque pourrait peser à l’avenir sur la notation financière des collectivités. » […]

5.3. Le secteur locatif privé, un secteur en roue libre, et une intervention de l’état encore très limitée

a – Des conditions d’accès facteur d’exclusion, des conditions de vie trop souvent insalubres

L’augmentation incontrôlée des coûts et des prix s’est reportée sur le secteur privé surtout en zone urbaine dense, là où se trouve la majorité des emplois. Les conditions d’accès imposées par les bailleurs privés sont de plus en plus déconnectées de la réalité des revenus, en créant des situations de discriminations économiques inacceptables et alors que les pouvoirs publics ne mobilisent pas suffisamment de moyens pour éliminer les conditions de logement indignes, voire des situations de sans-abrisme.

Malgré l’effort considérable de production du locatif social, le secteur du locatif privé reste très important en France et son accès n’est facilité au plus grand nombre ni par les conditions imposées par les bailleurs privés ni par un manque flagrant de volonté d’éliminer la spéculation dans les grands centres urbains ou de légiférer sur la propriété privée. Les données du mal logement illustrent l’importance d’un parc privé dégradé encore très important.

Source : Fondation Abbé Pierre, rapport 2021

« Le 24 janvier 2022, la Fondation Abbé Pierre publie son 27e rapport annuel sur l’état du mal-logement en France. Il pointe une intensification de la pauvreté et les effets durables de la crise sanitaire sur les conditions et l’accès au logement. La fondation considère que près de 4,1 millions de personnes sont mal logées.

Parmi elles :

✓ 1 068 000 personnes ne disposent pas d’un vrai logement personnel, elles sont sans domicile fixe (SDF), vivent dans des habitations de fortune, sont hébergées chez des tiers ou sont en chambres d’hôtel ;

✓ plus de 2 millions habitent des logements sans confort (pas d’eau courante, toilettes communes sur le palier, moyen de chauffage très dégradé…) ;

✓ le rapport souligne par ailleurs le doublement depuis 2012, du nombre de personnes sans domicile qui s’élève aujourd’hui à 300 000 ;

✓ l’engorgement des hébergements d’urgence (début décembre 2021, près de 4 000 personnes ont appelé en vain le 115 faute de places d’hébergement d’urgence disponibles) ;

✓ l’augmentation du nombre des expulsions (12 000 en 2021 contre 8 200 en 2020) ;

✓ enfin, la fondation considère que 14,6 millions de personnes sont fragilisées par la crise du logement, ce qui recoupe des situations diverses : “surpeuplement modéré”, c’est-à-dire qu’il manque une pièce par rapport aux normes d’occupation, situation d’impayés de loyers ou de charges, précarité énergétique, part des dépenses de logement supérieures à 35% du budget du ménage… »

b – La création de la GRL

(Garantie des risques locatifs), une initiative des organisations syndicales pour faciliter l’accès au locatif privé

Devant les situations de discrimination économique et afin de favoriser la mise en location de logements privés et de combattre la vacance tout en sécurisant les bailleurs, les interlocuteurs sociaux, dont FO au sein de l’UESL (Union des salariés et des employeurs pour le logement) rebaptisée aujourd’hui Action Logement, ont soutenu la création d’une GRL (Garantie des risques locatifs) en 2005. Un dispositif dont l’objectif était de faciliter l’accès des demandeurs modestes au secteur privé tout en apportant une garantie aux bailleurs.

Cette période d’expérimentation devait aboutir à une généralisation relayée par le gouvernement, voire même à une GUL (Garantie universelle des loyers, baptisée à juste titre « Sécurité sociale du logement ») qui n’a jamais vu le jour.

Pour autant, l’idée d’un soutien à l’accessibilité au privé pour les plus modestes et notamment les jeunes, a été reprise par Action Logement, mais en format réduit, avec le produit VISALE (voir en annexe).

c – L’encadrement des loyers

Une mesure de régulation très contestée par l’immobilier privé, inégalement appliquée et à l’impact insuffisant.

Source : Service public.fr

[…] « L’encadrement des loyers interdit au propriétaire de fixer un loyer supérieur à un montant maximum. Il ne s’applique que dans les communes situées en zone tendue. Dans certaines de ces communes, des règles encore plus strictes s’appliquent. C’est le cas des villes de Paris, Lille, Hellemmes, Lomme, et, depuis juin 2021, des villes de Plaine commune (Seine- Saint-Denis). » […]

Source : revue Le mouvement social 2013 […] « D’hier à aujourd’hui, l’encadrement des loyers, considéré par les uns comme une mesure de justice sociale, par d’autres comme une limitation des libertés individuelles et surtout par les milieux économiques comme une aberration contre-productive, est loin d’être seulement une technique de gestion de la question du logement. C’est aussi une question de choix de société. » […]

Lors de la parution du décret sur l’encadrement des loyers en 2015, l’AFOC rappelait qu’elle avait soutenu cette mesure, tout en alertant sur son efficacité notamment en zones tendues.

En 2018, alors qu’une nouvelles expérimentations se profilaient, l’AFOC demandait la généralisation de l’expérimentation d’encadrement dans toutes les zones d’ores et déjà identifiées comme tendues, et la création rapide et effective d’observatoire des loyers sur tous les territoires. En outre, en s’appuyant sur les observations faites dans les territoires, elle appelait à élargir le dispositif dès lors qu’il existe un déséquilibre constaté entre l’offre et la demande de nature à maintenir un niveau de loyer élevé sur un territoire donné et que le parc social n’est pas en mesure d’accueillir les ménages qui peuvent y prétendre.

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